《思想坦克》政治档案条例立法后的下一步

《思想坦克》政治档案条例立法后的下一步

本文作者为陈昱齐,由思想坦克授权转载。

蔡总统于 7 月 24 日公布《政治档案条例》,这是继 1999 年制订《档案法》以来(2002 年 1 月 1 日施行),第二部以「档案」为规範对象的法律,也是多年来台湾推动转型正义,在立法工程上的重要里程碑。

然而,随着《政治档案条例》的正式上路,过往关于政治档案的各种困难或阻碍是否就此能获得解决?又历史真相是否就能从此水落石出?本文将分析该条例之立法架构并提出未来运作上可能遭遇的问题。

《政治档案条例》的立法架构大体分为档案徵集、解密、开放应用三大区块。首先在档案徵集方面,过往档案局是採取专案主题性徵集(如二二八事件、美丽岛事件)或是发函各机关进行档案清查,辅以专家学者实地访查的方式进行。无论採取何种方式,清查政治档案都不是机关的「法定业务」,受限于档管人员相关知识不足,或是机关态度积极与否,都让过往的徵集工作高度仰赖机关的善意。

因此,政治档案的徵集作业迄今已进行过 6 次,但每次都还会有「新发现」,例如前阵子大家才发现国安局竟然还藏有陈文成命案、林宅血案及美丽岛事件的档案。又例如警政署在第六波政治档案徵集,竟然清查出高达 7 万案的保防档案长年被堆置于库房中,连档案编目都没有做。本条例明确规定政府机关(构)应于六个月内完成政治档案清查,并编製目录,必要时得予延长至多六个月。

《思想坦克》政治档案条例立法后的下一步

换言之,至迟于一年内全国所有政府机关(构),包含中央、地方各级机关、行政法人及受政府机关委託行使公权力之个人、法人或团体,及各级机关设立之实(试)验、研究、文教、医疗等机构、财团法人或公营事业机构,都应完成政治档案的清查。也就是说,上至总统府,下至乡镇区公所都必须将之视为法定业务。

但在实务运作上,由于早年的档案编目并不完善,档案保存状况普遍不佳,如何有效地将散落于全国数千个政府机关的政治档案都清查出来,主导清查工作的档案局是否有充足人力来执行这项工作,将是一大考验。

其次是档案解密,这是本条例的重头戏,研究者已指出政治档案的解密,实务上面临政府机关不遵守《国家机密保护法》的规定,滥行运用「一般公务机密」的巧门随意将档案保密期限延长,造成档案保密 99 年的荒谬情形。又例如国安局动辄以国家机密永久保密为由悍拒解密等。本条例在设计上,对于档案保密设下几道关卡,希望能限缩机关「违法延长保密」的空间。

如第 5 条及第 7 条规範政治档案保密已逾 30 年以上者,若无法律依据者,应予解密,并重申不得基于为隐瞒违法或行政疏失、为掩饰特定之自然人、法人、团体或机关(构)之不名誉行为或为拒绝或迟延提供应公开之档案内容而规避解密。

此外,对于像国安局以永久保密为由拒绝解密的情况,条例亦规定,若经解降密检讨后,机关仍认为档案应列永久保密者,原核定机关应报请上级机关同意,以国安局为例,就必须经过国家安全会议的同意,换言之,不再是国安局自己说了算。目前已知的「保密大户」如调查局、警政署及国安局等,是否会就此乖乖就範,还是又能想出什幺旁门左道的方式来规避解密,且让我们拭目以待。

在档案应用开放方面,过往外界所诟病的问题包含申请档案的准驳时间过长、遮掩检举人姓名以及政治受难者认为档案记载有误等问题,应能在本条例施行后获得一定程度解决。

第 9 条规定,非档案当事人(即一般民众)申请应用政治档案时,若档案届满 30 年者,可先行阅览、抄录,且 30 年的计算方式係以「该档案全案中文件产生日最早者为计算基準」,换言之,1989 年以前的档案都能适用先阅览、抄录的规定,应能大幅减少申请人等待的时间。

至于档案当事人则不管档案年限是否满 30 年,都能先行阅览、抄录政治档案。第11条明订政治档案中所载公务员、证人、检举人及消息来源之姓名、化名、代号及职称,应提供阅览、抄录或複製,此规定是否能开启对「加害体制」的讨论备受期待。

而关于档案记载不正确的问题,第 8 条第 6 项则规定档案当事人或其继承人,若对档案内容中与其个人相关资料之叙述认有错误或不完整者,得检附证明文件申请加注补充意见附卷,未来其他人申请该份档案时,将会同时看到补充意见。

除了政府机关的政治档案之外,《政治档案条例》也纳入政党、附随组织及党营机构的政治档案。除了在促转会存续期间由该会办理审定工作外,于该会解散后,则由本条例主管机关即国家发展委员会办理,并将《促转条例》中的罚则纳入。

这在原本行政院版草案是没有的,显见,审议过程中,立法院也意识到这部分政治档案的审定及移归工作应该是一长期性工作,不应随着促转会解散而停止。更由于政党、附随组织及党营机构政治档案的审定及移归工作相较于政府机关而言,其管有档案资讯之透明程度一定远远不及,更遑论其配合度一定更低,此项工作亦透过本条例的立法而成为常态性的工作,具有重要指标意义。

《政治档案条例》的立法试图在档案徵集、解密及开放应用上解决过往实务上的各种问题,但将政治档案保存下来最重要的目的应该是「还原历史真相」。当档案都被清查出来、顺利完成解密而移转至档案局之后,这仅是迈向还原历史真相的第一步而已。在此基础之上,如何吸引更多研究者投入政治档案的研究,目前条例仅在第2条规定由文化部会同相关机关办理之,具体规划还不清楚。

笔者认为重点在于创造有利的研究条件,例如档案数位化上网、提供各种奖励等都是可行措施,唯有对过往威权独裁体制有更深入的了解,真相探究与责任归属才有落实的机会。

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